耿红卫 赵婉琪

美、英、日基础教育资源优化配置情况分析及启示
 
耿红卫[1]赵婉琪[2]
（河南师范大学文学院，河南新乡，453007）
 
摘 要：美、英、日在教育方面取得了较为优异的成绩很大程度上得益于其教育的公平，教育资源的优化配置是教育公平的重要前提。通过对美、英、日基础教育资源优化配置情况的分析，得出了其资源配置方面的经验，进而提出了对我国基础教育资源配置的启示，旨在促进我国基础教育资源优化配置，进而促进我国的教育公平。
关键词：基础教育；资源配置；分析；启示
 
当今世界，困扰各国的难题之一就是教育公平问题，而这个矛盾随着近年来城镇化进程的加快愈演愈烈。当前世界城镇化水平已达到55%以上，超过1/2的世界人口居住在城市之中，随之产生的城乡教育均衡发展问题已成为各国当下迫切需要解决的问题。城乡基础设施配置、教育经费投入、师资力量配备上的差距越来越大，已严重影响了社会的长远发展。基础教育非均等化在发达国家同样存在，然而美、英、日的基础教育资源均等化起步较早，成果硕丰，对我国基础教育资源的优化配置具有一定的启示。
一、美、英、日基础教育资源配置情况分析
（一）美国实行教育券政策，促使基础教育资源均衡化发展
美国基础教育财政体制是一种同财政体制相一致的分权型体制,地方政府的房地产税收成为其基础教育经费的主要依靠,各地区经济发展状况不同，房价也存在差异，这就直接造成了教育资源出现配置不够均衡的问题。为了解决这个问题，美国政府实施了教育券制度，将市场竞争机制引入公办学校,把政府调控与市场配置相结合,提高基础教育资源的微观配置效率。
1955年，教育券理论被弗里德曼第一次提出，他在《经济学和公共利益》这篇文章中对这一理论进行了阐释，教育经费被分成固定的金额的证券，相关部门将这些“教育券”分发给学生，这样一来，各个地区的学生在择校时就有了更多的选择，学校的各项经费来源于“教育券”兑换来的现金；其中实现教育公平，提高教育效率是教育券的核心观点。[1]美国也将这一理论应用于教育改革中，其中持续时间最长、影响范围最广的是威斯康星州密尔沃基市的“密尔沃基家长择校计划”。该市白人与非洲裔人居住区的改变，导致公立学校出现了班级规模过大、教师素质较差等问题，教育质量令人满意的私立学校学费大大超出了多数家庭的承受能力。1989年美国政府制定了择校计划，规定了参加教育券计划的学校及学生条件，自实施以来，促进了教育类型的多样化，教师的水平也得到了提高；部分弱势群体子女得到了优质学习资源，很大程度上促进了美国基础教育资源配置的均衡化。
（二）英国实施弱势群体扶植计划调节基础教育资源的分配
20世纪50年代，英国实施了国家福利政策，即公立中小学由地方教育当局负责开办并根据学校的教师数进行所需经费的统一分配，到了20世纪70年代，其弊端显露无疑，教育财政无法满足基础教育质量提高的需求，基础教育资源配置成为摆在政府面前最迫切需要解决的问题。为了加强对基础教育资源的掌握与调配，政府颁布了《1988年教育改革法》，把市场竞争机制纳入教育领域。改革围绕加大政府干预权、扩大学校财政自主权、鼓励竞争等方面展开。最主要有三项措施：一是建立了直接拨款的公立学校；二是赋予学校在经费使用中的主要使用权；三是通过拨款建立学校的学生数量与教育经费的直接联系。[2]1997年政府引入了新的基础教育财政拨款制度，基础教育质量的提高成为本次改革的重心。总体来说，这些措施使英国学校教育水平不断提高，但弱势群体学生的学业还未得到根本性改善。
1998年政府批准实施的教育行动区计划,是基础教育资源配置改革的一项重大举措，在英国很多贫困的城市和乡村进行试验。“教育优先区计划是基于福利国家的理想，根据‘积极差别待遇’的理念，为文化不利地区的学生提供积极性的补助使其能充分发展潜能。”[3]。学校联盟战略也是英国政府采取的重要措施，旨在让学生享有均等的教育资源。英国教育经费因其公开透明化而闻名全球，地方政府严格遵循这一原则，根据每所学校的学生及年级数量分配教育经费补助，加大了对弱势区及弱势群体的投入，2002年出台的教育法将学校教育计划延伸至更为广泛的群体，并设立政府直接拨款的面向以下层阶级以及少数民族群体的特色学校。2010年，《特许学校法》鼓励薄弱学校申请成为特许学校，以帮助薄弱学校提高标准。2014年，《儿童与家庭法》、《儿童贫困战略（2014-2017）》不仅要求地方政府为残疾学生、学习障碍学生和其他弱势学生群体提供特殊教育服务、健康关爱服务和社会关爱服务，还建议从家庭经济水平根源上改善贫困儿童的生活处境。[4]
（三）日本实施教师流动制度确保基础教育均衡发展
日本政府历来重视基础教育均衡发展，教育在促进日本经济腾飞的过程中起到了关键性作用。1900年日本实施义务教育免费政策；为促进偏远地区教育的发展，1954年，《偏僻地区教育振兴法》应运而出；1962、1963 年又相继推出面向学生的各项补助规定及教科书免费政策，保障每个孩子都有学上，为实现教育公平打下坚实的基础；二战后，日本在公立基础教育学校范围内推行教师流动制，经过三、四十年的发展完善,对提高教师素质、维持教师工作热情、缩小校际之间的差距等方面起到了积极作用,尤其改善了偏远地区学校的状况，促进了偏远地区学校的发展。
在日本，教师定期流动主要有以下两种：一是在同一行政区域内市、县、乡镇的三级流动,二是跨县一级的流动。这种定期流动以三级流动为主要情况，教师的流动不受学校等级和学校类别的限制，其选择范围更广，这就使得流动更加灵活。1995年的统计数据显示,有大约95000名教师参与了定期流动,流动率将近17%；偏僻地学校与其他地区学校流动的比例大致均衡，流动人数大约都是5000多人，从偏僻地向其它地区流动的人数仅多出四百人左右。[5]全国公立基础教育学校教师平均第6年流动一次。如2011年日本全国小学和初中教师的平均流动率为16. 5%。[6]此外流动制还体现出人文关怀的一面，任教低于3年者、产假期前者以及上年龄的老教师不应流动。学校以教师的流动意愿为主，再结合实际需要进行教师的流动分配。日本对偏僻地教师提供优厚的待遇，教师待遇普遍高于公务员工资在日本已经实现。此后又相继提高了流动教师的住房、医疗等各项补助，并完善了如单身赴任津贴等各种形式的津贴。
二、美、英、日基础教育资源配置取得的经验
效率与公平始终贯穿于美国基础教育改革始终，强调不同种族、不同文化群体之间权利的平等。正是基于这样的原则，美国的基础改革才得以贯彻并且成效显著。改革的各项基础教育政策迎合了美国分权而制政体对基础教育的内在要求以及世界科技、经济发展水平及趋势，符合美国国情特点及生产力发展需要；其次，强有力的法律法规为基础教育改革提供了强有力的保证，各项政策的落实都有强制靠它来保障；再次，美国联邦政府的调控政策具有极强的针对性。注重面对少数民族、移民及城乡贫困人群给予的资金扶持与补助，力争做到不放弃任何一个孩子，各州均建立起了针对薄弱学校及群体的扶助政策，并在实践之中，对于帮扶学校的选拔制定了相对严格的标准，以确保政府的资金设备等支持能得到最有效的配置。
英国教育资源配置的思路随着执政党决策的改变而变化，从工党政府到保守党政府再到新工党，无一例外，都把教育改革作为工作的核心。为了均衡教育资源的配置，英国将市场机制引入教育领域，用竞争来促进教育资源配置的不断优化，与此同时，英国政府实施有针对性的财政拨款制度，适当地对教育机构进行干预调控。面向社会成员提供均等的机会，以服务大众的理念促进基础教育发展，避免弱势群体被边缘化。英国各项和教育相关政策措施和改革方案，无一例外地通过教育法律加以明确并保证实施，是实现基础教育资源配置最强有力的保障。
面对基础教育中产生的问题，日本很大程度上是依靠严格的教育立法和高效的行政手段来解决的。教育立法主要体现在教育经费的筹集、使用分配上；教师流动制度的管理与各项补助上以及对偏远地区的支持上，几乎和教育相关的措施都有相对应的法律来进行约束。高效行政主要体现在政府对于教师流动制度的贯彻实施上，教师流动制度是日本在进行基础教育资源优化配置过程中的创举，该制度鼓励更多的优秀教师及毕业生到偏远地区流动，经过几十年的发展，其在提高偏远地区教育质量上产生了不小的影响，日本政府对于每一项政策的落实不仅强度大而且密度高，改革政策并未沦为政府许诺的一张空头支票，而最终转化为是社会进步、群众受益的真实动力。
三、对我国基础教育资源配置的启示   
尽管美、英、日三国在政体与文化传统上各有千秋，教育资源配置的状况也不尽相同，但是他们三国有共同的特点：教育资源配置效率高。三国在教育资源配置上的改革举措有共通之处，值得借鉴。
（一）坚持政府调控与市场配置相结合
改革开放40年来，我国教育大步向前。近年来，国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例连续保持在4%以上。[7]虽然教育投入越来越多，但我国受教育人口众多，因此与发达国家相比依然存在差距，教育经费来源单一，仅仅依靠政府的支持只会让学校失去前进的动力，因此，强化教育资源配置的市场化很有必要。我国各级政府在不同学段的学校之中可以引入竞争理念，以谋求教育资源的公平与教育质量的提高。除此之外，适当地进行学校法人化，鼓励支持私立学校与公立学校开展竞争，长期以来，由于私立学校的社会认可度不高，发展不稳定，办学经费不足等问题，我国高素质教师及毕业生都不愿意到私立学校任教，而公立学校的教师也存在抱着铁饭碗不思进取的观念，因而需要政府的宏观调控措施具有市场竞争性，提高办学成绩突出的私立学校的社会地位，加大对公立学校的竞争压力。
（二）加强对偏远落后地区及弱势人群的政策倾斜
偏远弱势群体的教育是教育资源配置中的短板，如何将其忽视或者是措施不得当，那么，它必将会影响到整个教育及社会的和谐发展。针此问题，美国采取了针对弱势群体的教育券政策，英国实施了针对贫困地区的教育行动区计划，日本则创立了健全的教师流动制度。近几年来，我国政府受此影响也实施了一系列诸如农村特岗教师制度，这些制度在缓解大学生就业上起到了显著效果，可是并未将高质量的教育资源带到偏远贫困地区，因为大多学生参加支教活动的目的仅仅是为了缓解就业压力、积累基层工作经历、获取面试研究生资格，并未真正地投入到当地教育事业中，加之支教时间短，支教人员更换频率大，使得偏远地区的教育出现断层。日本的教师流动收效显著的原因在于其强制性及人性化相结合的特点，其流动的主体是专职教师而非未就业的大学生，在强制性地流动之上，日本对于流动教师的各项补助及津贴又通过具体的法律条文予以保障，解决了流动人员的后顾之忧，这尤其值得我们借鉴。
（三）加大校际资源整合力度，完善优质资源的流动体制
尽管日本的教师流动制度并不完全适用于我国，因为在我国几乎无校可流，中国农村及偏远地区教育资源落后，几个乡村可能只有一所甚至没有正规化的学校，使得优质教育资源没有流动的机会和平台。日本公立基础学校之间差异较小，而我国城乡学校之间差异较大，流动起来可能出现适得其反的效果。但日本关于基础教育的做法，对我们还是有一定的启示：进行一校多区的教育资源流动，当前多数教学质量高、教师队伍强的重点省市学校为了扩大生源，都在积极地筹建分校区，利用主校区的社会影响力来提升分校区的影响力，利用主校区的优质师资来吸引招揽学生，目前这一模式实践的很成功，如北大附中分校等。同样，基础教育阶段的学校也可以进行一校多区的改革，校区之间合并整合，在省市、市县、县乡之间进行改革，这样上下一级的校际之间的差异不至于过大，教师在这中间的流动实施起来阻力较小，形成链条之后，便能促进教育资源的均衡配置，很大程度上缓解我国各地区的“择校热”现象。
    （四）健全法律体系，促进教育经费配置公开透明化
美、英、日三国在教育领域都建立了完善的法律体系，无论是在教育主体的权利与义务上，还是教育经费的使用及分配上，所有教育领域中一切有可能产生问题之处,都在教育法律中予以明确，为教育改革的进行开山造路，使其畅通无阻。这是我国法律体制尚未达到的。法律体系不完善，就可能导致教育经费的分配使用得不到落实，教师的利益得不到满足，受教育者的权力得不到保障，等等。没有法制保障，任何一个国家基础教育均衡发展的实现，和谐社会的构建都是不可能的，因而我们在改革过程之中，要确保有法可依，并借助网络平台、新闻媒体加大对各级政府及教育机构管理行为的监督。
 
参考文献：
[1]米尔顿·弗里德曼[EB∕OL].http://www.chezaiyi.cn/philosophy/228729.html
[2]郭雅娴.中国教育资源配置效率研究[D].吉林大学,2008:106.
[3]陈武林.公平与优质：英美两国基础教育均衡发展政策评介[J].外国中小学教育,2010(10):8.
[4]郭婧,黄茜,谢萍.英国支持弱势学生群体教育发展的政策及重要行动[J].世界教育信息,2016,29(15):45-52.
[5]薛国凤.日本教师“定期流动制”对解决我国偏贫地区义务教育师资问题的启示[J].日本问题研究,2002(1):48-49.
[6]日本文部科学省.学校基本调查-平成23年度（速报）结果の概要.http://www.mext.go.jp/b_menu/toukei/chousa0l/kihon/kekka/k_detail/1309148.htm.
[7]中华人民共和国教育部[EB∕OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5147/201808/t20180809_344901.html[1]赵婉琪，河南淇县人，河南师范大学文学院硕士研究生,主要从事语文教学研究。[基金项目]本文系2018年河南省政府决策研究招标课题：新型城镇化进程中河南教育资源的优化配置研究（项目号：2018B321）系列成果之一。此文发表在《湖北科技学院学报》2019年第4期，发表时有删改。 
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